Eestis on riik hakanud tegevuspõhist eelarvestamist (activity-based budgeting, ABB) kasutama lootusega saavutada: tõhusam riigivalitsemine ja avalike teenuste osutamine; teenuste maksumuste mõõtmine; ressursside sidumine tegevusinfoga; ressursside võimalikult optimaalne kasutamine; tegevuste, väljundite ja tulemuste senisest parem jälgimine ja hindamine. Hetkel on kasutusel olev metoodika mitmes osas täiendamist vajav, et pakkuda loodetud tulemusi.

See teema on väga mahukas ja mitmekülgne, lühikeses artiklis ei ole võimalik kõiki aspekte süvitsi käsitleda, järgnevalt on väljatoodud olulisemad tähelepanekud ja soovitused.

Metoodika täiendamine asutuste tasandil

Tegevuspõhised lähenemised (lisaks ABB-le veel tegevuspõhine kuluarvestus (activity-based costing, ABC), juhtimine (ABM) ja planeerimine (ABP) on algselt loodud erasektoris ja seal on need hea rakendamise puhul edukad, pakkudes ettevõtetele lahenduse:

• pidevaks kaudkulude juhtimiseks ja tõhustamiseks;
• planeerimiseks ja kontrolliks;
• toodete/teenuste täpsemaks hinnastamiseks;
• juhtimisotsuste toetamiseks.
• ABB-l ei ole teistest tegevuspõhistest tööriistadest eraldi rakendatuna muud väärtust, peale informatiivsel eesmärgil info edastamise tegevuste kulude suuruste kohta ja tal puudub iseseisvalt efektiivne võime tõhustamiseks jt eelnevate kasude saamiseks.

Riigisektoris toimiks see operatiivtasandil hästi vaid siis, kui kõigil asutustel oleks ühtne metoodika, mis:

• määratleb selgelt kõigi allasutuste tegevused ja nende kulud. Hetkel on asutusel valik, kas kasutada ABC või traditsioonilist kuluarvestust. Traditsioonilise kuluarvestuse puhul jooksvaid tegevusi ei määratleta, need käivad koos vaid tegevuspõhise kuluarvestusega. Seega on osal määratud asutuste teenuste pakkumiseks tegevused ja nende kulud ning seega oleks olemas alus mingilgi tasemel eespool olevate kasude saamiseks, osal asutustel aga mitte;
• võimaldab võrrelda asutustes tehtavad samasid ja korduvaid tegevusi (nt tugitegevused), et need oleksid riigisiseselt võrreldavad;
• näeb ette asutuste tegevuste ressursi üle-/puudujääkide määramisi.

Hetkel metoodika selline ei ole ja see takistab riigil ABBst seatud kasude saamist.

Strateegilised ja operatiivsed kulud vajavad selget eristamist

Praegu käsitletakse riigi aastaeelarves kõiki kulutusi kui strateegilisi (strateegilise edukuse saavutamiseks), kuid tegelikult moodustuvad riigi tegevused ka igapäevastest tegevustest (jooksva edukuse saavutamiseks). Näiteks tagab päästeamet jooksvalt valmisoleku pääste- ja demineerimistöödeks ja vajadusel teeb neid töid ning need tegevuste kulud moodustavad päästeameti eelarvest väga suure osa.

Sada protsenti tulemuste (strateegiliste eesmärkide) põhine saaks aastaeelarve olla juhul, kui kõik tulemusteks võetu viiaksegi ellu ühe aasta jooksul ja samal ajal ei tehtaks muid jooksvaid tegevusi. Siis saaks öelda, et kõik aastased kulud on tehtud soovitavate eesmärkide/tulemuste kuludena. Viimane olukord tähendaks päästeameti näitel, et ei tehtaks pääste- ja demineerimistöid, aga tehtaks arendustegevusi (aga mille arendamiseks, kui põhiteenuseid ei ole?). Kui aga tulemuste saavutamine võtab aega mitmeid aastaid ja iga aasta tuleb nende tulemuste saavutamiseks teha mingeid spetsiifilisi (arendus)tegevusi ning asutus teeb samal ajal ka jooksvaid tegevusi, siis ei saa pidada aastaseid teenuseid ja nende kulusid tehtuks vaid (strateegiliste, tulemusvaldkondades olevate) tulemuste saavutamiseks.

Eraisikuga analoogiat tuues. Teades, et igapäevaeluga kaasnevad kulutused toidule, eluasemele jm, siis kui kasulik on sellelt üle minna teadmisele, et need on koduse tulemusvaldkonna (nt elamisväärne elu) kulud ja edaspidi on need näha vaid ühe arvuna, mille hulgas on lisaks jooksvatele kuludele ka kulud nt mööblile, koduseadmetele jm. Milles seisneks sellise info väärtus?

Probleemid riigi tasandilt tõhustamisega ja seda nn tegevuspõhise vaate kaudu

Kuigi riik on seadnud eesmärgiks tõhustada riigivalitsemist ja avalike teenuste pakkumist, on praegune lahendus sellele vastu töötamas. Kuna riigi eelarve moodustub asutuste eelarvetest, kellel igaühel on oma jooksvad teenused, tegevused ja kulud, siis riigi tõhustamine saab aset leida vaid asutuse tasandil. Ja kuna riigi tasandil puuduvad ka asutuste kohta piisav teave, vajalikud tööriistad, vastutus jm, siis ei saa riigi tasandilt juhtida asutuste tõhusust, seetõttu ei saa ka riigivalitsemist riigi tasandilt tõhustada.

Siis ei ole ka kasu ega vajadust eelarvestada ja esitada asutuste tegevuste kulusid riigi tasandil. Seda ka põhjustel, et osa asutustel on tegevused määratud, osal mitte, ja ka seetõttu, et riigis on asutuste tegevuste arv tohutu, siis ei ole mõeldav, et riigikogu kui seadusandlik organ suudaks täidesaatvalt nendega tegeleda. Eelnevast tulenevalt puudub ka juhtimislikult, aruandekohustuse (accountability) põhimõtet järgivalt vajadus neid esitada summeerituna riigieelarveks praeguse nn tegevuspõhise vaatena riigi tasandil. Praeguse asemel võiks riigieelarve põhivaade keskenduda:

• kululiikidele ja -gruppidele (kulud majandusliku sisu järgi), mida on lihtne jälgida ja võrrelda;
• selgelt eristatud strateegilistele ja operatiivsetele kuludele.
  Selline selge ja lihtne struktuur annaks riigikogule parema ülevaate ja parendaks otsuste tegemist.

Strateegia elluviimine vajab läbimõeldud juhtimist

Strateegilised eesmärgid, näiteks liiklusõnnetuste vähendamine või digitaliseerimise edendamine, saavutatakse pikaajalise töö ja konkreetsete arendustegevuste kaudu. Siin on oluline:

• veenduda, et valitud tegevused toetavad eesmärkide saavutamist. Näiteks arutleda, kas liiklusohutuse parandamiseks on valitud õiged arendustegevused;
• anda strateegiliste tegevuste elluviimiseks vajalikud tööriistad. Seda ei suuda pakkuda tegevuspõhised lähenemised;
• näiteks liiklusohutuse parendamiseks hinnata, kas kavandatud tegevused, nagu teede ehitamine, kampaaniad vm, tegelikult vähendavad õnnetuste arvu. Vastasel juhul jäävad liiklusohutusega seatud eesmärgid saavutamata.
   

Kokkuvõte ja soovitused

Praegune lahendus «sulatab» operatiivse ja strateegilise edukuse juhtimise tööriistad üheks ja ootab sellelt lahendusi, mida muidu pakuvad need eraldi. Tulemuseks on, et praegune lahendus ei toeta kummagi edukuse saavutamist ja ei suuda pakkuda kasusid, mille jaoks ABB kasutusele võeti. Seetõttu oleks vaja riigi tegevuspõhise käsitluse juures restarti ja värske pilguga lähenemist. Lahendus võiks koosneda kolmest sammust:

1. Täiendada metoodikat asutuse tasandil, et tegevuspõhised lähenemised aitaks juhtidel kasu saada asutuste tegevuste juhtimisel ja tõhustamisel. Asutuse juhtimiseks teevad asutused niikuinii kululiigipõhiseid eelarveid.
2. Riigi tasandil luua selge ja lihtne eelarve põhivaade, mis põhineks kululiikidel ning eristaks strateegilised ja jooksvad kulud.
3. Kahe eelneva tasandi vahele jääv nn strateegia elluviimise juhtimise tasandil: tulemusvaldkondadest alla liikumise näol on tegemist arendustegevuste ositamisega väiksemateks arendustegevusteks ja kus iga tasand vajab oma tulemuste saavutamisteks juhtimismehhanismi. Vaid kulude (de)agregeerimine uuele tasandile ilma selle tasandi juhtimiseta ei ole otstarbekas. Kui need tasandid ja seosed arendustegevuste ja eesmärkide vahel töötavad, siis võiks erinevatel tasanditel (tulemusvaldkond jm) olevad strateegilised kulud jääda riigi strateegia elluviimise eest vastutajate tööriistadeks.
    

Kui need muudatused ellu viia, võiks tegevuspõhised ja strateegia elluviimist toetavad lähenemised koos aidata kaasa nii riigi igapäevasele tõhusale toimimisele kui ka strateegiliste eesmärkide saavutamisele.

Originaalartikkel ilmus Postimees arvamuses