Riigikogu istungitevaba nädal on 2025. aasta riigieelarve menetluses teinud väikese vahepausi, aga vaidlused jätkuvad. Seni on kärbete kõrval palju tähelepanu saanud ka küsimus sellest, kuidas riigieelarve välja peaks nägema.

Lugejale võib arutelu eelarve pildi üle näida liialt tehniline. Ehk isegi tarbetu. Tegelikult aga peegelduvad selles diskussioonis erinevad arusaamad riigijuhtimise toimimisest. Suuresti taandub vaidlus minu arvates sellele, kas riigi juhtimine käib eeskätt seaduste alusel või läbi arengukavade. Ja see on väga põhimõtteline küsimus, millele vastamata ei tule riigi finantsjuhtimises selgust.

Alates 2020. aastast koostatakse riigieelarve tegevuspõhiselt. Riigi kulutusi ei esitata mitte kululiikide ja asutuste, vaid tegevuste kaupa. Seda võib mööndustega nimetada üheaegselt nii tegevus-, programmi- kui ka tulemuspõhiseks eelarvestamiseks, sest tegevused on koondatud programmidesse ning sinna on lisatud tulemusindikaatoreid. Seejuures tegevused, programmid ja tulemusmõõdikud peaksid koos käima riigi strateegilise planeerimisega, arengukavade koostamise loogikaga.

Õiguskantsler ja riigikontrolör ning mitmed riigikogu liikmed on kritiseerinud, et eelarve ei ole arusaadav ja läbipaistev. Kuigi eelarve vastuvõtmise õigus on ainult riigikogul ja see ei tähenda üksnes etteantu kinnitamist, vaid sisulist õigust eelarvet kujundada, on parlamendil praeguse korralduse juures keeruline menetluse käigus eelarvet muuta.

Riigikontrolör toob välja, et valitsusele raha kulutamiseks antav mandaat on ähmane. See muide on olnudki üks eelarvereformi eesmärke, et valitsus saaks ilma riigikogu otsuseta eelarve sees muudatusi teha. Õiguskantsler juhib tähelepanu, et eelarvekulutused peavad lähtuma esmalt seadusega võetud ülesannetest. Nii nagu õigusriigi põhimõttele kohane.

Põhiseadus ütleb, et riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Riigi raha kasutamine on kahtlemata oluline osa võimu teostamisest.

Kui seadus on pannud riigile kohustuse midagi teha ja määranud kindlaks vastutaja kas ministri või asutuse näol, peaks olema võimalik eelarvest näha, kui palju selleks raha kulub. Ehk riigivõimu teostamine peaks toimuma läbi selgete ülesannete ja vastutuse nende ülesannete täitmise eest. Enne ja pärast ülesannete panemist tuleks loomulikult veenduda, et tegevus on vajalik ja täidab seatud eesmärke.

Praegune programmipõhine eelarvestamine lähtub seevastu loogikast, et riigi toimimise aluseks on strateegiline planeerimine, arengukavad. 2017. aastal vastu võetud riigieelarve nn baasseaduse muudatuste seletuskiri möönab, et seni polnud arengukavad juhtimisinstrumentidena kasutusel. Samal ajal on arengukavade koostajatel "ootus, et arengukavad on eelarve koostamise aluseks".

Illustreerin kujunenud arusaamade erinevust näitega arstiabi rahastamisest. Tervishoiuteenuste korraldamise seadus sätestab tervishoiuteenuse osutamise korralduse, pannes muu hulgas arstiabile kvaliteedinõuded ja kättesaadavuse kriteeriumid. Seadustest lähtuv riigijuhtimine ja sellega kooskõlas olev finantsplaneerimine eeldaks, et me näeme eelarvest, kui palju raha nende teenuste korraldamiseks kulub. Ja riiklik järelevalve peab tagama, et kvaliteedinõuded ja kättesaadavuse eesmärgid täidetakse.

Tegevuspõhises eelarves on arstiabi kulud pandud tervise tegevusvaldkonna alla kuuluvatesse programmidesse. Eelkõige peaks rahastamine käima läbi inimkeskse tervishoiu programmi tegevuste, mille mõõdikud on muuhulgas arstide arv 100 000 elaniku kohta, haiglate voodihõive, järelvisiitide osakaal, suremuse näitajad või tervena elatud eluiga.

Kõik need on kahtlemata olulised näitajad, kuid kardetavasti ei sõltu ükski neist ainult riigivõimu tegevusest, vaid inimeste endi käitumisest ja eraõiguslike asutustena tegutsevate haiglate tööst.

Mille eest siis riik vastutab? Kui näitajaid ei täideta, siis kes vastutab, ja kas raha tuleks sel juhul ära võtta või hoopis juurde anda? Kas riigivõim vastutab inimeste tervena elatud aastate eest või riik vastutab kvaliteetse ja kättesaadava tervishoiuteenuse eest?

Oluline on seegi, et arengukavadest ei tulene riigile siduvaid kohustusi ega inimesele õiguseid. Kui programmi tulemusmõõdik jääb täitmata, pole inimesel mingit kaitset saamata jäänud arstiabi nõuda. Kui riigil on seadusest tulenev kohustus täitmata jäänud, saab inimene oma subjektiivsete õiguste kaitseks kohtusse pöörduda.

Õigusaktidega pandud kohustustest lähtuv eelarve planeerimine ei tähendaks, et eesmärgid ja tulemusnäitajad olulised pole. Küll aga annaks see minu meelest oluliselt parema aluse ka kärpeplaanide tegemiseks, kui riigi selged kohustused ja muud tegevused on eraldatud.

Kõiki Vikerraadio päevakommentaare on võimalik kuulata Vikerraadio päevakommentaaride lehelt.