„Kuna kriisid ohustavad ühiskonna põhiväärtusi, siis on kriitilise tähtsusega see, mida teevad poliitikakujundajad ja ametnikud. Mõnikord on see otseselt elu ja surma küsimus, nagu koroona ajal, mõnikord, nagu võlakriisi ajal, aga on ohus riigi põhitegevused,“ tõdeb Ragnar Nurkse innovatsiooni ja valitsemise instituudi fiskaalse valitsemise professor Ringa Raudla.

Kriis pole enam lühiajaline ebameeldivus, millega tegelevad spetsialistide ametkonnad nagu Päästeamet või Terviseamet. Kriisid kattuvad, laienevad ja teisenevad.

„Kriisidega tegelevad suurem osa riigi ja omavalitsuse ametnikest, selles osalevad ettevõtted ja kodanikud. Kuid keegi peab seda juhtima,“ ütleb Nurkse professor ja akadeemik Tiina Randma-Liiv.

Kuidas siis juhtida ühiskonda läbi multikriiside? Kuidas korraldada tugevat avalikku haldust, et keeruliste oludega hakkama saada? Ja muidugi huvitab meid Eestis, kuidas reageerida globaalsetele muutustele? Need on järgnevate aastate põletavad küsimused.

Riigijuhtimise dogmad murenevad

Eriti põnevaks muudab uue põlvkonna avalikku haldust ja riigijuhtimist varasemate kinnisideede murenemine. Ebakindlus ja uuenduslikkus on sama mündi kaks poolt.

„Näiteks rahanduses on huvitav näha, et ühiskondlikud väljakutsed – majanduskriis, võlakriis, inflatsioon – esinevad sedavõrd uudsetes kombinatsioonides, et meil on vaja palju rohkem loovust vaadata lahenduste poole, mis kunagi tundusid võimatud,“ ütleb professor Raudla. „Isegi sellised konservatiivsed asutused nagu Euroopa Keskpank on avatud muutustele.“

Selliste võimaluste paljusus eeldab kognitiivset paindlikkust nii ametnikelt kui ka uurijatelt. Kuidas seda tagada bürokraatias, mis põhineb pigem stabiilsusele, korrastatusele, kitsale spetsialiseerumisele?

Ringa Raudla: „On lihtne mõista, et kui inimesed on üle töötanud või eelarved liiga pingelised, ei ole nad suutelised ootamatustega toime tulema.“

„Samuti tuleb mingil moel lammutada riigivalitsemise „silosid“, sest need takistavad info vahetust. Näiteks koroona ajal nägime, kuivõrd sageli oli ühele organisatsioonile vaja infot, mis oli peidus teise organisatsiooni „kõhus“. Kuidas võrgustada? Kuidas ehitada üles IT süsteemid?“ loetleb professor Raudla väljakutseid.

Kõige lõpuks on asutuste töö korralduse aluseks see, kuidas me kriise mõistame ja tõlgendame.

„Kas mingi kriis üldse olemas on, pole sageli objektiivselt mõõdetav. Näiteks 2008. aasta finantskriisi  mõtestasid Finantsinspektsioon ja Eesti Pank täiesti erinevalt. Kindel on see, et õppimine ja kohanemine uute oludega pole võimalik, kui kriise eitada,“ ütleb Raudla.

Kuidas Eesti avalik sektor kriisidega toime on tuleb? 

„Normaalselt,“ vastab Tiina Randma-Liiv muiates. „Eesti väike ja paindlik avalik haldus on „tulekahjude kustutamisega“ harjunud. Pruunis ülikonnas rahulikku filosofeerimist nagu suurtes bürokraatiates on meil vähe.“

Samas aktsepteeritakse Eestis ebaõnnestumisi oluliselt vähem kui näiteks Soomes. Ebakindlates ja ootamatutes oludes tuleb aga ebaõnnestumisi paratamatult ette.

Kriiside tingimustes muutub uute riigijuhtimise lähenemiste arendamine ja katsetamine keerulisemaks. Otsuseid tuleb teha kohe, eelarved on pingelised. Ühelt poolt see soosib uuendusi, kui teiselt poolt raskendab pikemat planeerimist.

„Eestis on pea võimatu ametnikul minna meediasse ja öelda, et kasutasime maksumaksja raha, et uut lähenemist katsetada, kuid see ei tulnud välja,“ ütleb Ringa Raudla. „Soomes on sellist meelekindlust ja aktsepteerimist rohkem.“

Suured väljakutsed ootavad riike aga alles ees. Innovatsioon, mida näeme praegu sageli rohepöörde või digitaliseerimisega seotuna, hakkab üha enam põimuma kogu riigi tööstuspoliitikaga. Seepärast on meil üha enam vaja mudeleid, kuidas süvatasandi uuendusi suunata.

Teooria ja praktika sõbralik embus

Õppetunde Eesti hakkamasaamisest kriisides alles tehakse. Ragnar Nurkse Instituudis panustatakse sellesse kahe suurema teadusprojektiga. Ringa Raudla juhib Eesti Teadusagentuuri rahastatud uuringut eksperimentaalsest poliitikakujundamisest rahanduse valdkonnas. Tiina Randma-Liiv juhib Euroopa Komisjoni rahastatud võrdlevat uuringut kriisijuhtimisest Euroopa riikides.

Nende projektide raames kaitsti äsja ka kahte magistritööd, mis analüüsisid Eesti hakkamasaamist kahes kriisis: koroona ja Ukraina sõjapõgenike vastuvõtmine.

Märkimisväärne mõlema puhul ei ole ainult nende hea kvaliteet, vaid ka see, et analüüsi viisid läbi kõrgel tasemel töötavad ametnikud.  Johanna Rodima, kes töötab Riigikantseleis, uuris, kuidas toimisid koolide sulgemisega seotud otsustusprotsessid; Tallinna linnasekretär Priit Lello aga riigiasutuste, Tallinna linna ja vabatahtlike organisatsioonide koostööd põgenike vastuvõtmisel.

Mõlemad leidsid, et kriisid tõid välja juhtimisnõrkused, ennekõike keskse juhtimise ja horisontaalse koordineerimise ühildamisega.

Näiteks polnud pandeemia ajal selge, milline asutus peaks otsustama distantsõppele mineku üle ja mis on erinevate tasandite – riik, KOV, üleriiklikud liidud, kool – roll lastevanemate ja õpilastega suhtlemisel. Kuigi pandeemia arenedes võeti mitteametlikelt osapooltelt saadud informatsiooni rohkem arvesse (näiteks distantsõppe mõju õpitulemustele ja õpilaste vaimsele tervisele), siis ei kaasatud kriisi lõpuni kõiki osapooli ametlikesse otsustuste tegemise protsessidesse.

Põgenikekriisi ajal ei pakkunud olemasolevad linna- ja riigiasutuste koostööformaadid valitsemiseks tervikvaadet. Omavalitsuse jaoks olid õiguslikud alused varjupaigapoliitika mõjutamisel ja abivajajate vastuvõtmisel tagasihoidlikud, mistõttu tekkisid ad hoc põhised sekkumised; asutused haarasid kohati ülesandeid, mis ei olnud nende traditsioonilised funktsioonid, kuid nendest ei sirgunud uusi formaalseid koordineerimissüsteeme. Tagajärjeks segadus, dubleerimine ja ebaefektiivsus.

Sellised tõdemused kinnitavad, et valitsemise uurimise ja arendamisega Eestis on tööd küll. Kriisid on tulnud, et jääda ning on esitanud avalikule haldusele märkimisväärse väljakutse.

Kui sulle riigivalitsemisega seotud väljakutsed huvi pakuvad, siis tutvu lähemalt ka meie avaliku halduse ja riigiteaduste bakalaureusekava või avaliku sektori juhtimise ja innovatsiooni magistrikavaga.